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论我国矿产资源补偿费功能的完善

2016-07-05 11:01:19来源:论文网浏览:评论:0

  矿产资源的开采与利用已俨然成为我国经济发展的一大支柱,但随矿产资源的无序开采以及采矿权人对利益的一味追求,其对生态环境与相应区域的居民的利益产生了巨大影响。本文纵观当前矿产资源补偿费制度,分析其存在的合理性与弊端,并在探讨生态补偿内含价值的基础上,多角度呈现该问题的解决方式。

  一、我国矿产资源补偿费制度分析

  (一)矿产资源补偿费的发展历程

  这一税费调整的关系的主体涉及所有者与采矿权人,设立目的是解决国家在矿产资源开采过程中应对开采行为造成结果所负的责任问题,本质上是对环境及其区域生活与生态的补偿。原地质矿产部1986年依据《中华人民共和国矿产资源法》对矿产资源的补偿提出意见,1992年部分地区围绕这一文件精神开始征收这一税款。国务院加强对此征收行为的管理,保证对矿产资源自身的保护,于1994年发布《矿产资源补偿费征收管理规定》,其中规定了该税款如何计算的问题。至此全国基本实现了缴纳这一税款的制度。之后国土资源及其他部门都对这一事项进行监督与管理关于这一制度的认识在不断提高,对其规定也在逐步完善,但该制度存在的问题还是显而易见的。矿产资源补偿费的计算中设计哦到一个特有概念,即回收率系数,但纵观其制定的合理性与技术性,我们不难发现其中对于回采率的确定模棱两可,给实际操作带来极大不便。在当前我国矿产资源开采的过程中,影响回收率的客观条件较为复杂,煤炭资源禀赋不同,测量等技术又有差异,各地的回采率其实是不同的标准的。在煤炭资源开采中,我们常常把矿井回收率、采区回收率以及采煤工作面回收率这三个方面纳入到回收率的计算标准里,但到底这三率究竟运用哪一率也存在选择问题。严格来讲,回收率数据的准确性取决于各方面的因素,但最重要的就是专业人员的参与,这样一来更为科学。然而当前我国的煤矿高达两万多个,在实际操作中其实很难实现相关人员的配置,实施难度自然很高。

  (二)矿产资源补偿费欠缺生态补偿功能

  1994年起开始对于这一税款实行的是中央管理,并且在此基础上将其纳入到国家预算当中,因此对其进行专门性的管理是必不可少的,其主要的作用仍然侧重于对环境本身损害的弥补,附带涉及到相关居民的生存利益。根据2001年的《矿产资源补偿费使用管理办法》这一税款的本质是作为矿产资源所有者的国家凭借其对矿产资源的所有权,在此基础上对采矿权人,即矿产资源的所有者征收而取得的租金,它是矿产资源有偿使用制度的重要组成部分,英美等国称之为“权利金”。在发达国家,“权利金”的比例一般能占到产品销售收入的10%-20%,相比之下,当前我国的比例仅为1%-2%,差距之大难以达到设立该税款的初衷,环境问题仍然显着,所有者其由此得到的利益也缺乏物质基础。久而久之,不少乡镇小煤矿成为矿产资源补偿费征收的死角,资源补偿费在这些地区与环节中根本无法发挥应有的效用。

  总体来看,矿产资源补偿费不论是其设立的目的还是用途分配,都难以实现其要在矿产资源开发过程中对生态环境及生存环境破坏的修复与治理的目的。当前的矿产资源补偿费偏重于对矿产资源自身经济价值的补偿,解决的是资源耗竭性补偿的问题,因而从本质上来讲都不涉及生态补偿这一至关重要的问题。

  二、矿采资源开采中生态补偿的必要性

  生态补偿作为一种环境管制工具涉及范围广泛,一直以来学者们从不同方面对其进行解读,以至于至今为止都没有一个统一的定义。国外学者卡佩斯认为它是一种对环境的补助,力求达到环境质量应有的标准。当前进一步的研究已不再将生态补偿的定义拘泥于经济层面,而是将经济、生态乃至公共领域相联系起来,注意到生态环境的破坏演变是一个繁杂的过程,因而生态补偿制度的设置也应全面而系统。

  简单来说,生态补偿的实质其实就是对某一环境区域原有生态功能的恢复,甚至是重建,具有“预防为主”的特殊功能,具体可以理解为以下几个方面:一是对环境自身的保护与恢复,二是将外部的经济利益利用经济手段(也可称之为财税手段)内部化,三是对生态区域内的个人及其他具有价值的对象进行实质性的保护。为了进一步说明,我们将视野缩小于煤炭开采生态补偿这一概念,即在煤炭资源开采过程中,因开采行为造成相应区域内的环境与居民利益的破坏,并对此进行补偿的方式,主要包括两方面:一是对矿区内的土地、水源、空气、生物等资源造成的损害进行补偿,二是对矿区内居住的居民的补偿,这种补偿不仅包括物质上的,而且也应当将居民所丧失的发展机会考虑进来。这样的制度设计意在让采矿权人提高环境保护意识,能够做到在开发过程中先期评估、合理开采、改进生产技术,尽量避免对环境的破坏,遵循“谁破坏谁治理”的原则。生态补偿注重的是“生态”二字,不是强调对矿产资源自身经济价值的补偿,因而不能将两者相互混淆。

  三、矿产资源开采中生态补偿的完善

  (一)生态补偿义务主体与对象

  一般来说,采矿权人及矿产企业可以针对矿产资源开发过程中造成的生态破坏自行治理与恢复,但就目前的情况,如果选择这种方式,采矿权人一味追求经济效益,必然导致先污染后治理的效果,生态补偿不能完全实现。而且生态补偿不仅仅涉及到经济补偿,还有对矿区居民自身发展权益的一种补偿,此时如果选择补偿主体(采矿权人)自己去当面解决问题,就容易导致对价交易,其实是给予受害方一定的平衡利益,在此过程中极易出现优势地位的差异,受补偿者处于弱势地位,使得利益的不平衡日益凸显。另外,生态补偿的客体即生态环境价值与居民生存权益价值而言,前者具有公共属性,后者有关系到不特定的大多数人的利益,公共属性的价值由此体现,另外在这种模式下,极易形成以其他方式推诿,另一方面参与人的不特定与利益的广泛化,使得补偿过程中难以实现定量化,为补偿带来了困难。此情况下选择由政府作为生态补偿的主体,实现对补偿的方式、款项的数量、补偿的标准等,都应作出统一的规范,由政府介入保证生态补偿的公平与有效实施,这样的前提是要向政府缴纳相应的治理费用,即生态补偿费。这一战略方针的实施可以采取以下方式:采矿权人向政府缴纳补偿费用,共同委托所在地政府购买生态利益(支付矿产资源补偿费用或开发生态补偿金),由相关部门负责所涉及到的单位、企业、个人的补偿问题。

  (二)生态补偿的范围与标准

  当前生态补偿的范围因与生态补偿内含价值相适应,即不仅包括生态环境的补偿,还应包括生存环境的补偿,在法律层面完善生态补偿制度应从以下两个方面着手:

  1.生态功能补偿

  矿产资源的开采造成众多的环境问题,如土地、植被损害;污染地表水、地下水资源,加剧水资源短缺;废气、固体废弃物污染;地质灾害频繁等。长期以来,采矿权人对矿产资源的无偿或低价占有,获取了巨大的利益,但因此被破坏的生态环境却没有得到任何的修复,这一恶果的不断膨胀也导致其他社会问题的出现。生态补偿的基本原则就是“谁破坏,谁补偿”,采矿权人理应承担破坏环境的补偿责任,而对其的要求与约束不能仅停留在语言的层面,要上升到法律高度,从根本上赋予资源开采者应有的义务。

  2.生存环境的补偿

  生态补偿与经济补偿有较大的差别,对环境的补偿进而引申出生存环境的概念,其涉及的是对矿区居民和矿业企业原有生存环境与方式的改变,这些人不得不承受搬迁、倒闭的经济损失,居民自身的生存权和发展权也遭到威胁。科斯定理为这一问题的解决提供了途径,即以补偿为手段和媒介,要求矿业企业补偿损失。

  生态补偿作为一种利益协调机制,不论对开采者还是受损者都具有一定的约束力。但要让其充分发挥作用,需要对补偿标准有明确的规定,而且补偿的多少也要是地区和具体情况而灵活变动。总的来说,地域受损主体经济损失的补偿标准不具有威慑力,无法形成警示作用,只有高于经济损失的补偿标准才会形成约束、预防、指导的作用,促使企业加强技术防治污染与破坏。

  (三)生态补偿的资金问题分析

  补偿资金是生态补偿的物质基础,根据“谁破坏,谁补偿”的原则,补偿资金应当由矿产资源开采者自筹,为了保障补偿主体与受偿主体之间的公平与公开性,可以借鉴国外的矿山环境恢复治理保证金制度。这一制度强调的是由矿山企业来承担生态补偿的责任,其先向政府部门预先缴纳该项资金督促环境治理,如果不能完成或没有达到理想状态,这笔款项就不返还给,矿山企业不在进行相关工作,而由政府完成修复工作。

  以上只谈到对生态环境破坏的补偿,运用该制度不能在一定程度上解决因环境破坏而发展权与生存权受到损害的矿区居民。我们仍然强调这一补偿主体的不特定性,强调直接补偿对其实施的难度。借鉴矿山环境恢复治理保证金制度,我们可以要求矿业企业根据政府制定的统一标准缴纳相应的资金,当发生损害时由政府对矿区居民统一进行包括资金转移、技术、实物上的补偿。

 

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