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我国实现“循环型经济”的制度创新设计

2016-12-07 14:39:37来源:论文网浏览:评论:0

  随着我国经济的高速增长, 经济发展与环境、资源的矛盾越来越突出, 已经成为我国经济进一步发展的制约因素。而循环经济的出现为缓和经济发展与环境之间的尖锐冲突提供了一条解决途径。循环经济是指在经济发展过程中, 遵循自然生态系统的规律, 使整个经济系统以及生产和消费的整个过程基本上不产生或者只产生很少的废物, 实现经济发展和生态环境与资源的有机结合与循环发展。可以说, 循环经济是当今世界解决可持续发展问题的最佳途径, 是我国经济发展到一定阶段的客观要求, 是我国21 世纪的发展战略选择, 也是我国实现经济可持续发展的必由之路。

  制度是人类社会发展的产物。我们生态环境越来越恶化的一个重要原因就是我们的生态环境缺少制度保障。循环经济与制度之间有着相互依存、相互制约的密切关系: 一方面,循环经济的实现需要制度作为依托, 制度促进了循环经济的建立和完善, 没有完善有效的制度作为基础, 循环经济根本不可能实现; 另一方面, 循环经济的发展也对制度起着推动作用, 循环经济的发展对相关制度建设与创新也提出了更多更高的要求, 成为推动制度创新的动力。所以, 进行循环经济的制度建设与创新是我国目前发展循环经济的重要内容。

  循环经济制度涉及物质循环链中资源保护者、开发者、加工和制造者、消费者之间的关系,经济行业之间的关系,政府部门之间的关系,地区之间的关系;涉及循环经济中各种利益实体的权力与责任问题,利益分配问题,效率与公平问题。这些制度要确保循环经济名符其实,更主要的是给循环经济以支持,使之高效地有竞争力地运行。循环经济制度创新应包括:

  1.要促进政府职能的转变

  从循环经济理论来看,循环型生产环节有两个效益来源,一是废弃物转化为商品后产生的经济效益,二是节约的废弃和排污成本。循环经济是一个很大的产业,对于我们这样一个水、能源、矿产资源短缺的国家来说,企业可以从节能、节水、节电的角度开发新的商机。比如,全国660个城市中有300个城市缺水,100多个城市严重缺水,每天缺水1600万立方米,一年造成工业生产2000多亿元经济损失。就此而言,节水型设备及技术的产业空间相当大。节约能源、节约资源也将是优化结构的重要目标,

  政府是循环经济发展的责任主体,我国的市场体制不健全,市场对资源的配置功能未能真正发挥作用,因而政府应充分运用行政手段,规范循环经济,保证可持续发展。政府的主导至关重要,在多种不利因素制约下,法规强制和利益驱动是最主要的两个手段。种种因素的存在使企业不大可能做到自觉"循环起来",必须依靠政府的推动作用,通过以制定政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的赢利模式,要在政策、技术、财政方面给予有力的支持和约束。发展循环经济要有步骤地建立完整的、配套的法律政策体系,加强制定相应科学指标体系和规划体系,并在此基础上强化监督机制。政府要组织力量加大投入,强化发展循环经济的科学支撑。使市场条件下循环型生产环节有利可图,从而形成促进循环经济发展的自发机制。

  2.建立法律制度

  日本促进循环经济发展的法律法规体系比较健全,可以分成3 个层面, 基础层面是l 部基本法, 即《促进建立循环社会基本法》; 第二层面是综合性的2部法律, 分别是《固体废弃物管理和公共清洁法》和《促进资源有效利用法》; 第三层面是根据各种产品的性质制定的5 部具体法律法规, 分别是《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》。

  我国自20世纪80年代以后,制定了4部法律法规、8部资源管理法律、20多项环境资源管理保护行政法规、260多项环境标准,初步形成了环境资源管理保护行政法规、260多项环境标准,初步形成了环境资源保护的法律体系框架。然而,现行环保法律的立法观念还局限于"污染治理"的思维模式上,使得对于废物的回收利用认识含糊,执行上居于从属次要位置,这和循环经济的理念是被动而驰的。循环经济将对废弃物进行被动的"末端处理"代之以在生产和消费源头控制废物产生的"管端预防"为主,配合废物回收再利用和减量化的方法,从而形成一整套系统的以避免废物产生为特征的机制。所以,应尽快对现行的环保法律进行系统的修改,以"减量化""再利用"和"再循环"原则为指导,加快制定必要的循环经济法规,通过法规对循环经济加以引导和规范。

  近年来,随着我国对循环经济认识的逐步加深,有关循环经济的法律、法规正在逐步建立健全。2002 年,全国人大分别颁布了《清洁生产促进法》和《环境影响评价法》。但当务之急在于,要对清洁生产促进法进行适当修改,尽快制定清洁生产促进法实施细则,加大清洁生产推行和实施力度。同时,加快制定促进循环经济的单项法规,如废旧包装、容器、废旧家电和废旧汽车的回收法等,并在条件成熟时,将制定"循环经济促进法"列入人大的立法计划。借鉴日本的经验,在现有《清洁生产促进法》的基础上,进一步制定有关循环型社会发展、绿色消费、资源循环再生利用、废物管理和公共清洁、容器和包装循环利用等方面的法规,从而形成推进我国循环经济发展的法律法规的框架体系。

  我国建立循环经济法律体系初步构想:

  3.完善市场规范

  明确环境产权

  若能明确界定环境产权, 形成相应的制度安排, 使环境资源的外部成本内部化, 那么就会改变成本与收益不相符的局面; 就会促使产权拥有人(指主权国家)和产权使用人(指购买环境产权的企业) 愿意为循环经济投入改革成本。环境产权界定的范围既包括现有的自然资源和自然环境, 又包括破坏生态环境与资源所造成的侵权和经济损失。对产权难以界定的自然资源和自然环境, 如空气、河流, 可以通过划分各地区一定的责任范围, 如合理分摊环境治理费用和严格法制约束, 制定出明确的奖惩规则。

  建立排污权市场

  对无法避免的资源消耗和环境污染, 可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易, 尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济性行为导致的外部非经济性行为。

  排污权是关于环境资源的使用权,拥有排污权就拥有了一定量的使用环境的自我净化能力的权利。政府在一级市场上对排污权进行初次分配,企业之间在二级市场上进行排污许可证交易。其主要思路在于,通过一定的管理程序,建立合法的污染物排放权利,以许可证的形式将这种权利发放配置给不同的生产者,并且规定这种权利可以在市场上自由交易。政府可以选择公开竞价拍卖、定价出售或无偿分配等方式分配排污权并建立排污权交易市场。企业可以根据需要,自主地决定选择买入或卖出排污权。这里就要求有一个完善的排污权市场, 使排污权成为企业的一种生产要素, 使企业能优化配置和节约使用排污权。

  4.加快价格体系改革

  环境资源和自然资源是社会、经济可持续发展最重要的支撑。在自然资源的开发与利用方面,为了促进经济快速发展我国广泛实行补贴制度,例如水资源、煤炭等,其价格仅仅体现了资源开采或获取的成本,而没有考虑由于资源使用而带来的外部性成本和收益。由于这种状况,资源使用后形成的废弃物再回收利用就缺乏动力,因为那样不如购买新开采的资源来的划算,这同时也就造成了资源的浪费、使用效率低下、大量的环境污染和采用末端治理方法治理这些环境污染的高昂代价。面对这种状况,显然我们应该逐步取消补贴制度,利用经济手段使资源价格反映其真实的生态学、经济学价值。在环境资源(主要是指环境容量) 的利用方面, 由于环境资源是共有财产,产权不具有排它性,交易双方产权拥有不平衡性和产权不具有转让性的产权特点,决定了在使用时具有公开获取性,在使用结果上具有排它性,而且个人使用的收益总是大于个人分担的成本。在此基础上,如果共有财产资源向每个使用者开放,没有计划的使用,就会导致早用、误用和过度利用资源,要防止这种情况的发生可以对共有财产使用者课税。

  所以,根据环境资源和自然资源我国的使用现状和特点,只有建立基于资源全部成本的完全价格体系才能够通过市场机制和价值规律使全社会建立起节约资源、提高使用效率、资源得到充分利用的循环经济。

  5.深化资源管理体制改革

  资源管理体制的改革重点是进一步明晰资源的所有权和使用权,没有明晰的产权关系就不可能形成良好的利益协调机制,也不可能形成有效的激励和约束,更不可能实现资源的有效利用。就此而言,首先需要加快完善我们的自然资源的产权制度,包括要进一步明确自然资源所有权的排他性,其基本就是要明确资源占有者的权利和利益,要尽快建立资源使用权的初级配置师长,严格按照市场运作,恢复资源使用权的经济激励作用,其次要完善资源使用权制度,有序的开放和完善资源产权的二级市场,开放资源产权流转线,再次要逐步建立我们水权交易市场,明确国有水资源使用权的出让转让的一般程序,有计划、有步骤、有重点的推进水资源使用权的制度。

  6. 制定税收激励机制

  对于研究和有利于企业进行循环经济要求的企业和产业政策,制定和实施各类资源税、环境保护税的差别税率,对于环境资源再生利用和综合利用的生产、投资和销售以及使用相关产品提供税收优惠。我过的有一些地方已经制定了环境资源相关的税则和耕地占用税等等,近些年来国家又鼓励推出资源的利用政策等等,包括这些使用新型的绿色材料都是有税收优惠政策的。

  6.1通过征收环境税或环境费,限制厂商和消费者的消极环境行为。

  从理论上讲,这种作法与庇古税或庇古费道理相同。即由政府向企业或消费者征收一定的税款,从而将企业污染的外部成本内部化。西方很多国家已经实行了环境税,且征税的力度不断增大。

  日本的"再循环利用设备特别补偿办法"规定:对废纸和和废饮料瓶类制品再商品化设备制造业,生态水泥制造设备,废家电再生处理设备除按一般规定给与退税之外,还按商品价格的25%进行特别退税;对废旧塑料制品再商品化设备制造业、建筑废物再生处理装置、废木材破碎及再生处理装置,除按一般规定的给与退税之外,还按商品价格的14%进行特别退税。丹麦率先实现了"绿色税"制度,对生产原材料征收材料税以促进少用原生材料,多利用再生资源。德国已经开始征收生态税,对除风能、太阳能等可再生能源以外的能源都要征收生态税,间接产品也不例外,例如1升汽油的价格为1.7马克,再加6芬尼的生态税。

  奖惩制度

  近年来,欧洲不少城市采取了付费交投包装废物的办法,这是按照"谁污染谁治理"的原则办事,受环境意识和经济利益的双重驱使,许多消费者乐意这么做。

  绿色采购制度

  日本的《绿色采购法》规定,国家机关必须率先采购环境负荷小的产品。其目的是通过不断扩大对环保产品的需求来提高资源再生产品企业的知名度,以促进企业扩大生产量,降低成本,降低价格,最终形成资源再生产品的良性循环。

  押金-退款制度

  用收取押金的办法,促进消费者把有关废物退还到商店或超市,然后收回押金,以达到废物的再循环和再利用。目前,"押金--退款"制度已广泛应用于饮料罐的回收,取得了很好的收效。同样的制度还可用于约束生产企业,如美国对某些产品的生产过程或产品报废时容易产生污染的生产企业收取保证金,当企业达到排放标准或报废产品回收时,再把保证金退还给代企业。研究表明,使用这种方法可以使废弃物总量减少10%~20%,体积减40%~60%。

  6.2运用财政补贴、优惠贷款等财政和金融手段,引导生产者从事有利于循环经济的行为

  政府给开展循环经济的企业以财政补贴,如物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷,以及对采取循环经济方式的企业的机器设备实行加速折旧制度等。美国国家环保局从1978 年开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴,根据不同的情况,补贴量为10%~90%;德国对兴建环保设施也给予财政补贴,其补贴数额相当于投资费用的一个百分点,对建造节能设施所耗费用,按其费用的25%给予补贴。荷兰政府专门制定了绿色能源税收标准,由原来的17.5%降低为6%,降幅达65.7%。另外,荷兰中央银行还为绿色项目提供70%的所需资金。

  7. 加强废物回收系统的管理

  循环经济中一个重要的环节就是资源的回收利用,而如何有效回收利用依赖一个有效的回收系统管理模式。当前,我国废旧物资回收利用系统的基本模式如下:

  从总体上看,我国再生资源回收利用行业仍处在低水平无序发展的状态,主要表现为:市场管理混乱,资源浪费严重,二次污染严重,加工技术水平和产业化程度低。,建议我国可实施如下回收利用系统:

  发展循环经济是保证环境对国民经济发展支撑力的要求,是我国实施可持续发展战略的必然选择,也是对可持续发展战略的深化和具体化。从传统线性经济向循环经济的转变是一个复杂的系统工程,涉及到国民经济的方方面面,建立基于资源全部成本的完全价格体系是建设循环经济的重要内容,市场机制和政府干预相结合是发展循环经济的手段,在循环经济的不同层次分别实施清洁生产和生态工业,在全社会范围内建立循环经济的法律法规体系、管理体系和完全价格体系。

 

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