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妥善处理碳市场建设中的“五个不”

2016-12-08 09:27:01来源:光明日报浏览:评论:0

  2017年我国将启动全国碳排放权交易市场,现在已进入倒计时阶段。在全国碳市场即将启动,关键制度要素正在加紧研究设计和征询意见的过程中,需要高度重视存在的问题,提前研究对策并妥善解决,避免给全国碳市场带来系统性的风险。

  全国碳市场建设的目的,是通过市场化手段倒逼企业进行绿色技术创新,调整能源结构和产品结构,最终实现能源结构和产业结构的优化升级,对于我国经济调结构、去产能、补短板具有重要的战略意义。为此,我国于2011年底启动了7个碳交易试点的工作,为全国碳市场建设摸索经验。通过总结7个碳交易试点的经验与教训,我们发现:碳市场建设与发展过程中普遍存在着“经济增长不确定、信息不对称、核查不统一、交易不流动和违规处罚不严格”等“五个不”的问题,造成7个碳交易试点不同程度的配额超发、供过于求、缺乏交易、价格低迷、减排效果有限。

  一是经济形势的“不确定性”。即在预测配额总量(CAP)和确定企业配额分配方法时存在经济增长的不确定性、企业生产经营和产量波动的不确定性问题。

  在宏观层面,如果对经济形势的预测乐观,往往导致预测直至最终的碳市场配额总量过高。总量过高会导致碳市场整体失效或崩溃,碳价格可以跌到零,在配额免费分配的情况下,高排放企业无须任何减排努力就可以履约。欧盟碳市场第一、第二期都是因为宏观经济形势的不确定性导致配额超量分配,价格一度跌为零,之后一直在低价位徘徊,根本发挥不了碳市场通过总量控制来约束企业排放的政策目标,特别是无法用市场化的激励机制来有效引导企业节能减排的投资行为。我国大部分试点也是因为宏观经济形势的不确定性导致总量过松、配额超发、价格低迷、流动性弱、企业减排效果有限。

  在微观层面,由于企业生产经营、产量和节能减排技术进步的不确定性,会导致按照历史排放和产量数据确定的标杆值失去约束作用,大部分企业实际的碳强度可能都在事前确定的标杆值以上,从而造成标杆值对绝大部分企业失去约束力,导致市场上配额供过于求,并造成行业间的差异和不公平,潜在的系统性风险提高。

  二是信息“不对称”。即企业与政府、中央政府和地方政府之间在碳市场政策、排放数据、产量数据以及生产工艺、排放边界等方面的信息不对称。

  一方面,企业对自己的信息最为清楚,拥有完全信息优势,会根据自身利益的需要提供给政府和核查机构相关数据信息。由于我国实行的是在公司层面确定排放边界,其排放边界会因为公司的合并分立、不同的排放源、工序工艺的不可分性和多种产品能耗的不可分性等原因而模糊,从而使相关数据存在弹性空间,企业可以根据自己的需要提高或降低相关数据。这种信息的不对称性,一是来源于外部人员对企业内部的治理结构、生产工艺流程、产品结构及能耗情况的不了解;二是由于大部分企业能源计量水平和层级较低,无法做到设施层面的能耗统计,导致核查机构难以完全核实企业真实的排放情况。但是数据的真实和准确是碳交易市场建立的基础,如果数据质量水分太大,碳交易市场的基础就不实不牢,也就发挥不了减排的作用。

  另一方面,部分企业对碳交易相关政策制度理解不全面,导致市场交易不理性、碳资产管理不合理,企业未能利用碳交易以最小化成本减排,碳市场的效果未充分发挥。

  就全国碳市场而言,还存在中央政府和地方政府信息不对称的问题。地方政府出于对本地行业的保护,倾向于设定较为宽松的配额总量,而中央政府对地方上报总量进行调整时,由于很难充分考虑地区差异和地方特点,调整可能产生偏差,从而可能影响地方减排效果和积极性。

  三是核查“不统一”。即不同核查机构甚至同一个核查机构的不同核查小组之间在企业实地核查时,对于核查指南和标准的理解、执行的宽严不统一。

  核查机构往往需要在规定的很短的时间内对行业差异大、数量多、工艺复杂、产品多样的企业群体进行核查,时间紧、任务重,再加上核查人员之间的专业水平和敬业程度不一,于是核查过程中就会造成对于许多规范、标准在理解和执行上产生偏差甚至偷工减料,或者对于许多指南之外遇到的具体问题进行随意处置,最终造成较大的差别。

  四是交易“不流动”。即碳交易市场缺乏活跃的交易,没有流动性,卖方和买方都不能实现交易的目的,无法形成有效的价格信号来引导企业优化能源结构和产品结构,也无法通过碳市场的碳金融创新为企业节能减排提供绿色金融支持。

  从几个碳交易试点的经验来看,越是流动性强的试点,金融机构参与的积极性越高,碳金融创新的数量越多、规模越大,为企业节能减排投资和技术创新提供的绿色金融产品越丰富。反之,越是没有流动性的试点,既没有金融机构参与,也没有碳金融创新,企业不可能利用碳市场获得绿色金融进行绿色投资和技术创新。

  五是违规处罚“不严格”。即由于地方保护主义,地方政府在履约时会对配额缺口较大的企业或违约企业不严格执行违约处罚,对不规范核查的核查机构不严格管理。

  地方政府同时面临经济增长和节能减排的双重任务,在企业因为履约而支付过高成本时,企业往往会与地方政府主管部门讨价还价或游说施压,最后地方政府不得不妥协进而放松监管,造成履约或核查管理的不严格,使得碳市场流于形式,浪费了碳市场建设所投入的人、财、物力,劳民伤财而没有实效。

  上述“五个不”问题,在我国各个碳交易试点已不同程度暴露,好在仅是试点,影响范围均可控。但对全国碳市场的建设与发展而言,这些问题的影响就是全局性的。因此,在全国碳市场即将启动,关键制度要素正在加紧研究设计和征询意见的过程中,需要高度重视上述“五个不”问题,提前研究对策并妥善解决,避免给全国碳市场带来系统性的风险。

  根据国内外的经验教训,结合全国碳市场的具体情况,我们针对以上五个方面的问题提出以下建议:

  第一,针对经济形势的“不确定性”问题。应该在政策法规上设计类似欧盟的“市场稳定储备机制”。一是规定因为宏观经济形势的不确定性造成配额总量过大,政府可以采取调整、按比例缩减或者注销多余配额等措施,比如设置总量修正因子,用以修正因宏观经济形势偏离预期导致的配额总量过多。二是在下一年度的配额分配中加入市场调整因子,把上一年度市场过剩的配额通过市场调整因子消化掉。三是对于标杆法分配配额的行业,事前仅公布该履约年的标杆位,事后根据核查后的实际数据再确定具体标杆值。四是采取预分配额的方式,先给企业发放一定比例的配额用于平时交易,等到年度核查后再根据当年实际经济形势进行配额总量调整。

  第二,针对信息“不对称”问题。一是逐步增加配额拍卖的比例。理论上讲,完全拍卖可以规避信息不对称问题,企业需要多少配额就购买多少,把企业得到多少配额在政府与企业间的博弈变成企业的内部决策。二是排放边界尽快从公司层面转向设施层面,从而降低企业凭借公司治理结构和组织经营架构上的信息优势而形成信息不对称。三是充分考虑生产工艺的不可分性与产品的不可分性,提高企业能源计量水平,由目前的一级、二级计量细化到三级或更高层级的计量,并对相应的核查方法进一步完善和细化。四是要逐步提高核查人员的专业水平,以此规避一些可能由初级专业问题造成的信息不对称。五是开发控排企业的大数据系统,通过大数据分析来解决信息不对称问题,及时发现数据异常的企业。六是加强中央政府的集中监管、统一预测和分配总量、统一信息管理,以解决中央和地方政府之间的信息不对称问题。

  第三,针对核查“不统一”问题。一是要加强核查全流程的统一与协调规范,加强核查指南的完善和统一,对核查指南和方法要施行动态优化和细化,对核查中发现的指南外的具体问题要定期在指南修订中补充进来并规范化。二是要加强对核查人员从业资格的事前培训、考核与认证,事中监督与指导,事后考评与反馈。三是要加强核查过程中对特殊问题的及时会商与沟通协调,尽可能在不同核查机构与核查小组之间做到统一标准和规范。四是要加强第四方核查机构抽查的工作力度,对抽查出来的问题要及时反馈,督促第三方核查机构限期纠正。五是政府采购MRV服务,充分发挥PPP模式在碳市场上的作用,加强对核查质量好的核查机构的正向激励。六是要建立核查机构的末位淘汰机制,对于核查错误多、质量差、责任心不强的核查机构坚决予以淘汰,对于与企业合谋提供虚假数据的核查机构要实施黑名单与行业禁入制度,直至追究其法律责任。

  第四,针对交易“不流动”问题。一是增加碳市场的深度即市场的规模,不宜建立过多的碳交易所,造成人为的市场分割和交易分散,要追求规模经济效应。二是增加碳市场的广度即多样化的产品和多元化的投资者,追求范围经济效应。前者要不断进行碳金融创新,推出碳金融衍生产品;后者要增加市场的开放性,允许多元化的机构投资者、个人投资者、海外投资者进入市场。三是当前各试点的交易方式不够灵活、效率低下并且容易被操纵,需要采用证券化的连续交易方式以充分发现价格并规避交易风险。四是要加强企业碳资产经营管理的培训和能力建设,让企业盘活碳资产,分散在平时的交易中,不能让碳资产躺在企业的碳账户中睡大觉。五是引导和鼓励企业与金融中介机构的合作,催生出更多的碳金融创新产品,整合更多的绿色金融资源到碳市场上来,为企业绿色投资和技术创新提供更多的金融支持。

  第五,针对违规处罚“不严格”问题。一是要尽快出台碳排放权交易相关国家法律,明确各相关部门的权利和义务,为市场运行提供法律支撑,确保推进碳市场建设有法可依。二是要对违约企业和核查机构的违约信息及处罚结果信息公开,接受社会舆论监督。三是对于国有企业要把碳交易履约情况与企业一把手、地方领导的政绩考核、企业信贷、项目审批挂起钩来。四是通过制度设计让利给地方政府,充分调动其积极性,能够在一定程度上打破地方保护主义,提高履约的真实性。五是采取多种措施降低企业的履约成本,提高其履约的积极性,如放宽CCER抵消规则、允许配额缺口较多的企业进行大宗场外交易等。

 

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