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环保法修正案:民间组织无权公益诉讼

   日期:2019-09-12     来源:中外对话    浏览:27    评论:0    

  《环保法修正案草案》规定有资格进行公益诉讼的主体只有中华环保联合会,这将全国各环保组织和公民个人都排除在外。公众强烈批评这一荒唐立法。

  从事公益诉讼多年的北京律师李刚,和众多热心环保公益的朋友一样,曾对环境保护法修正案抱有极大的希望——期待环境保护法修正案为环境公益诉讼提供法律依据。

  然而6月25日的一个消息,犹如一盆冷水浇灭了他的期盼。在即将二审的《环保法修正案草案》中,关于公益诉讼的条款明确规定诉讼的主体为中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会。

  中华环保联合会是中国最大的准官方全国性环保组织,现任主席是前国务委员、前国务院环委会主任宋健,国家环保部长周生贤、国家发改委副主任解振华、工信部部长苗圩等一些部级领导任副主席。

  若此条款在二审中通过,则意味着众多活跃在环保一线的民间公益组织再无权利提起环保公益诉讼。

  李刚说:“这是环境立法的倒退。”

  多名法律界人士表示,初闻条款内容时感到难以置信,北京理工大学法学教授徐昕在被告知此消息后,反复询问消息真实性。

  笠日,一则来自官方媒体的短消息证实了此条款内容的真实性:“草案明确了环境公益诉讼制度,规定’对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。’”

  严重倒退

  闻此消息,徐昕在其连夜写成《南方都市报》的专栏中称该条款为“严重倒退”,他写道: “该歧视性条款将直接打击环保相关组织及公民参与环境公益诉讼的可能性和积极性,拉开环保与公众的距离,激励环境污染的加剧。”

  来自美国的环境律师Philip Boxell也认为,该规定会明显损坏公益诉讼的在中国的发展。

  虽此次草案中关于环保公益诉讼的规定饱受争议,但此番二审的环保法修正案草案却并非一无是处。

  现行环保法修正案于1989年起实施,二十多年来没有实质性的修改。中国近10年环境事件频发,在此背景下,旧有的条款已经不能满足有效保护和改善环境的要求。此次修订,立法部门将上世纪80年代提出的“环境保护是基本国策”写入了修正案草案,并规定污染企业逾期不改,按日计罚无上限。

  然而鉴于当前中国贵州、海南等地环保条例和公益诉讼实践的发展良好,限制一家诉讼主体的规定,诚然让不少法律人士无法理解。

  北京律师李刚说,公益诉讼在中国有15年的历史,环境公益诉讼也已有5年的历史。早在2007年贵阳市就出现了专门审理环境案件的环保法庭,贵阳市现已出台奖励污染举报者的规定;昆明、海南等地近年也已经规定相关的机构组织可以提起环境公益诉讼——海南2011年有条文规定,人民检察院、相关行政主管部门、依法成立的自然保护区管理机构、从事环境保护、社会公益事业和社会公共服务的法人组织、居民委员会、村民委员会等公民自治组织和公民个人,都可以提起公益诉讼。

  这些实践已经远远超前于目前处于二审阶段的环保法修正案草案的条款。徐昕及李刚等法律人士均不由感叹,与其新增此倒退的规定,倒不如没有明确的规定。

  NGO反应

  与法律人士相比,国内NGO及公益人士对此条款的反应更加激烈。

  民间环保组织自然之友于26日率先向全国人大常委会、全国人大法律委员会、人大环资委以及人大行政法委员会发出公开呼吁,认为该条款无法律依据,不科学,也不便于操作。 2011年,该组织提请的云南铬渣污染公益诉讼获成功立案,成为民间首例环保公益诉讼案例。

  公开信认为:该条款直接规定具体个人或个别组织的权利义务,侵犯行政和司法裁量权,混淆了具体法律行为和抽象法律行为;违反“法律面前人人平等”原则,形成针对个别组织(而非某类型或达到某条件组织)的“特权条款”;违反法律的稳定性要求,将法律的有效性建立在存续状态不稳定的组织之上。如果联合会注销或转制,该条规定将失去意义。此外,“环保联合会”也不算一个严谨、规范的诉讼主体,一些地方类似职能的机构并不叫做这个名字。

  另一民间环保组织自然大学也于27日上午发起了要求“人人有发起公益诉讼权力”的连署公开信,截至当日晚上7点半,已经有242个个人和84个机构连署。

  可行性之虑

  如草案条款通过,中华环保联合会及其地方分支将成为环境公益诉讼唯一合法主体。

  中华环保联合会相关负责人在接受媒体采访时表示,草案中这样的规定是有其考虑的,并不是拍脑袋决定的。中华环保联合会有自己的律师、环境从业者等专业队伍,也有处理环境公益诉讼的经验和能力。

  然而包括媒体、法律人士和环保组织在内的民间声音,却怀疑其作为唯一主体的可行性。

  《南方都市报》社论认为:“可以预见,假如全国公益诉讼的主体真的被窄化为中华环保联合会和各省份的环保联合会,一定会出现的情况就是数量极少的主体需要担负数量庞大的案件,通过法律途径解决环境争端的效率也将饱受质疑。”

  了解中华环保联合会诉讼部门运作、并曾作为其志愿律师的李刚说,事实上中华环保联合会诉讼部的人不多,很多的工作要依托给志愿律师。

  除却效率执行力的担忧,中华环保联合会准官方的身份也为其独立性带来质疑。

  包括李刚、徐昕在内的法律人士担忧与官方存在千丝万缕联系的中华环保联合会,在提请环保公益诉讼时将无法回避官方意志,可能对潜在的能带动地方经济发展的环境公益诉讼被告网开一面。此外,不难想见在行政环境公益诉讼中,作为由环保部分管的中华环保联合会将无法尽职履行其环境公益诉讼主体的职责。

  因此,法律人士和环保组织在环保公益诉讼上所达成的共识是,只要和环境保护相关的组织,都应该有资格提起诉讼。

  曾担任过几十起环境公益诉讼案件代理律师的中国政法大学刘湘律师认为:“这是应有的一种权利。”

 
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