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体制创新是建设资源节约型社会根本动力

   日期:2016-03-21     来源:论文网    浏览:99    评论:0    

  建设资源节约型社会,促进经济社会的可持续发展,是我国在反思以往经济增长方式和发展道路的基础上,为缓解日益紧迫的人口、资源、环境矛盾而做出的正确选择。为达到这一目标,加快建立有利于资源节约和循环利用的体制和机制是重中之重。

  不完善的体制和机制,是导致资源粗放利用和难循环的根源

  按照调整后的GDP数据计算,2004年,我国GDP总量占世界总量的4.4%,但消费的原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥却分别占到世界消费总量的7.4%、38%、50%、22.9%、46%和40%;万元工业增加值取水量是发达国家的5~10倍,灌溉水利用率只有发达国家的40%~45%;煤炭综合回收率为30%;单位建筑面积采暖能耗是气候相近发达国家的2~3倍;主要污染物排放量已经超出环境容量。

  之所以出现以上局面,直接原因是经济增长方式转变滞后和经济结构不合理。上世纪90年代中期以来,中央一再强调要转变经济增长方式和调整经济结构,并将之作为“九五”、“十五”时期经济建设的重要方针。经过十年来的努力,我国在这两方面均取得了不少成效,但“转变”或“调整”的效果不明显,甚至某些方面还朝着不利的方向发展,“高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率”的粗放型增长方式总体上还没有转变。

  深层次的原因在于:有关体制和机制还没有实现根本性转变。比如:我国水资源的管理机制目前还是“九龙治水”;水价改革了一二十年,虽然取得较大成效,但远未与水资源短缺的程度相适应,水价还存在很多不合理的地方。又如:面对着人口增长而来的粮田保证和城镇化占地的矛盾,土地价格不合理的问题始终是土地不能有效利用的一个重要根源。再如:无论是电价形成机制、煤价形成机制,还是石油价格形成机制,都没有完全理顺。

  以深化改革推动资源节约型社会的建设

  当前和今后一段时间,建设资源节约型社会,关键是通过深化改革,实现制度创新,进而带动观念创新、科技创新、管理创新。

  首先把发展观统一到党中央提出的以人为本、全面协调可持续的科学发展观上来,在发展思路上要彻底改变重开发轻节约、重速度轻效益、重外延发展轻内涵发展、片面追求GDP增长而忽视资源和环境的倾向,把节约资源与控制人口和保护环境一道列为基本国策,把发展循环经济作为落实科学发展观的突破口。其次,进一步健全干部考核机制,将资源节约责任和实际效果纳入各级政府目标责任制和干部考核体系中。特别是,要把资源生产率、消耗降低率、回收率、循环利用率以及清洁生产工艺采用率、废弃物最终处理率、生态环境保护率和修复率、生态监测系统完善度等纳入政绩评价指标体系。第三,建立科学的循环经济评价指标体系,研究提出国家发展循环经济的战略目标及分阶段推进计划。同时,完善产业政策,加快出台产业结构调整的规定或指导目录,明确鼓励类、限制类和淘汰类产业项目,促进有利于资源节约的产业项目发展,淘汰技术水平低、消耗大、污染严重的产业。第四,理顺政府机构及职能。按照“同一管理对象的同一事项只能由一个部门管理,同一性质的不同事项原则上只能由一个机构协调处理”的原则,可考虑将现行分散于水利、建设等部门的水资源管理职能归并,实行水资源的统一管理;成立能源管理机构,实行煤炭、电力、石油天然气、核能及各种再生能源的统一管理;等等。

  深化财税体制改革。一是建立生态税收体系。着眼于完善绿色节能型税种和污染控制型税种,建立生态税收体系。扩大资源税课税范围。将现行资源性税种(如土地使用税)以及各类资源性收费(如矿产资源管理费)等并入资源税,并逐步将水、森林、草原乃至矿产、动物、海洋资源等纳入课税对象,最终形成对不可再生、不可替代的稀缺性资源课以重税。从节约石油、控制大气污染出发,必要时开征能源税。将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税。把资源消耗量大和对环境有破坏的消费品和消费行为,列入消费税的征收范围。建立“绿色关税”体系。对国内原材料、初级产品及半成品等资源性出口征收出口附加税;对污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税,或限制、禁止其进口,甚至对其进行贸易制裁;对国内不能生产而直接用于清洁生产的进口设备、仪器和技术资料,免征关税和进口环节增值税。与上述四个方面相对应,制定税收激励约束机制,通过级差调整,实现奖优罚劣。二是完善财政体制。在经常性预算中,设立“资源节约”支出科目,主要用于资源节约的政策研究、技术推广、宣传教育、政府监管体系和能力建设、政府节能改造等所需费用。对资源节约重大项目和重大技术开发、产业化示范项目,给予投资和资金补助或贷款贴息支持。逐步扩大节能、节水、节材、节地等产品的政府采购范围。设立环境整治与保护专项资金,支持重点环境整治与保护项目。选择相对独立的生态系统(如重要城市供水水源河流的上下游),进行生态补偿机制试点(由下游经济发达地区从受益收益中按适当比例支付上游欠发达地区,作为其保护源头水质的补偿),形成反哺的生态补偿机制。

  完善现代市场体系。一是深化价格改革。全面推进水价改革。继续扩大水资源费征收范围,酌情提高水资源费征收标准;推进阶梯式水价制度和超计划、超定额用水加价收费方式改革;逐步推进农业水价改革试点,依法整顿农业供水末级渠系水价秩序;在强化成本约束、综合考虑上游水价和水资源费等因素的基础上,合理调整城市供水价格;加大污水处理费征收管理力度。积极推进电价改革。在现行成本补偿型电价定价机制的基础上,研究建立反映电力供求和促进节约用电的电价形成机制;在厂网分开的前提下,建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制,销售电价与上网电价联动,并逐步优化销售电价结构;加大实施峰谷分时、丰枯分季电价力度,扩大执行范围;对高耗能行业中国家淘汰类和限制类项目,继续实行差别电价。理顺天然气与其他产品的比价关系,在生产、销售等环节建立竞争性的市场结构,形成天然气计划内外执行同一价格,引导用户合理使用、节约使用天然气;改进成品油价格定价方法,使国内油价更加贴近国际市场实际情况,促进企业合理用油、节约和替代石油,引导消费者购买节油型汽车。逐步建立科学的煤炭成本核算体系,使煤炭成本能够反映其资源成本、生产成本、环境成本以及退出、发展成本;实施煤电价格联动;研究建立煤热价格联动机制。健全土地收益分配机制,扩大以市场化方式形成土地价格的范围,实现土地资源的市场化配置,使土地价格能够及时充分反映土地市场供求和土地价值。二是加快完善自然资源权利制度。进一步明确自然资源所有权的排他性。其基本方向是,明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务,避免所有权主体虚设。尽快建立和完善资源使用权的初级市场,严格按市场化运作,恢复资源使用权的经济激励作用。有序开放和完善资源产权的二级市场,解除资源产权流转的限制。比如,逐步建立水权交易制度。明确国有水资源使用权出让、转让的一般条件和程序,有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动;国家通过对水权市场的垄断和控制,从总体上决定和调节进行水权交易的水资源总量。三是建立和完善排污权交易制度。

  深化企业改革。企业是经济运行和市场竞争的主体,也是建设节约型社会的微观基础。目前,一些企业经营管理比较粗放、不注重内部挖潜改造,过分依赖生产要素的数量扩张,热衷于铺摊子、占地盘。从根本上说,这些问题都是企业改革特别是产权制度改革不彻底、自主创新能力不强所致。企业加快改革、推进集约化经营和培养核心竞争力的过程,实际上也是建设资源节约型社会的过程。

  深化国有企业改革,要按照国民经济发展的需要,确定国有经济的比重分布,使国有资本集中在最关键的地方,真正起到主导和控制作用;按照国有企业的社会效益,决定是作为国有经济发展、还是改组为非国有经济;按照保持社会稳定的要求,决定国有企业破产、兼并步伐;按照政府职能转变的要求,实现政企、政资、政事分开。我国民营企业发展壮大面临的首要问题,就是如何规范化运作,不断学习和提高,与国际通行规则接轨。无论采取何种方式改革,都必须在企业内部形成相互制衡的决策、执行与监督机制,以最大限度地实现决策科学、风险降低、运作高效、资源节约。

  健全公众参与机制。通过不断宣传教育,强化人们的节约意识、节约观念,倡导节约文明、节约文化。同时,采取适度惩戒措施,遏制“过度消费”的浪费现象。还要加强绿色标志管理,促进企业加快绿色产品的研发,并引导商品生产与流通企业在科学定价、合理营销、适度包装方面通力合作;引导和鼓励公众使用资源节约型产品,抵制过度包装等资源浪费的行为;鼓励生活垃圾的分类处置。通过上述努力,最终形成节约资源和保护环境的生活方式和消费模式。在法律和政策上,鼓励公众建立和发展非政府的致力于资源节约和环境保护的社团;鼓励和引导民间组织、社会组织就资源节约和环境保护参与决策、进行监督。

 
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